银川市兴庆区人民政府

行政复议决定书

银兴政复决字〔2024〕23号

申请人：某某公司

法定代表人：张某，系公司总经理

被申请人：银川市兴庆区综合执法局

法定代表人：马**  职务：综合执法局局长

地址：银川市兴庆区中山南街育才巷1号

申请人请求撤销被申请人作出的《银川市兴庆区综合执法局行政处罚决定书》（银兴综执罚字〔2023〕ZYE10-4号），于2024年3月12日向本机关提起行政复议，本机关依法于3月18日受理，现已审理终结。

申请人称：首先，被申请人立案程序违法。银川市兴庆区农业农村和水务局于2023年10月24日向申请人发出《水土保持（二次）限期整改通知书》（详见附件一），通知书明确载明：“责令申请人在接到整改通知书30日内限期履行办理水土保持方案编制，缴纳水土保持补偿费、开展自主验收等相关手续，落实水保治理措施，逾期不补办手续的，我局将依照相关法律法规规定，移交综合执法局立案查处”。根据该通知书可知晓，申请人应在收到通知书30日内即2023年11月24日前进行整改，逾期不补办手续的，才移交被申请人立案查处。收到该通知书后，申请人积极进行整改，完成了水土保持方案编制、水土保持补偿费的缴纳工作。

但正当申请人进行整改时，被申请人于2023年10月27日向申请人发出《责令改正通知书》，就申请人开发建设的某某小区新建项目进行水土保持设施未经验收擅自投产使用的行为再次要求申请人于2023年11月17日9时30分前进行改正，并于2023年10月24日对申请人进行立案调查。该通知书责令申请人整改的时间明显与银川市兴庆区农业农村和水务局作出的通知书不一致，明显缩短了申请人的整改时间，加重了申请人的负担，同时根据银川市兴庆区农业农村和水务局作出的通知书载明内容可知，30日内申请人不补办手续的才移交被申请人查处。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条之规定，被申请人在申请人整改时间未逾期的情况下，对申请人立案调查取证的行为属于程序违法。

其次，被申请人作出的处罚决定缺乏事实及法律依据。申请人在收到银川市兴庆区农业农村和水务局发出《水土保持（二次）限期整改通知书》后积极进行整改，于2023年12月6日取得了银川市兴庆区农业农村和水务局出具的银兴农水函〔2023〕41号《银川市兴庆区农业农村和水务局关于某某小区新建项目水土保持设施自主验收报备的复函》（详见附件二），银川市兴庆区农业农村和水务局在复函中接受了申请人提交的水土保持设施自主验收报备材料，并在官方网站向社会公开，因此截至2023年12月6日申请人的违法行为已予以改正，违法事实已不存在。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十二条、第三十三条之规定，实施行政处罚的目的是在于纠正违法行为，行政机关在实施行政处罚时应当坚持处罚与教育相结合，申请人的违法行为轻微并及时改正，且在被申请人作出《行政处罚事先告知书》前申请人违法事实已不存在，因此申请人认为被申请人应当以教育为主，不能“一刀切”地使用以罚代管的形式处理问题，不应当滥用职权。

同时，银川市兴庆区农业农村和水务局针对申请人的违法行为也于2024年1月18日向被申请人出具了《银川市兴庆区农业农村和水务局关于兴庆区某某小区新建项目已开展水土保持设施自主验收行为给予从轻或减轻处罚的建议函》，明确说明申请人在接到整改通知书后，在规定时间内采取有效措施，积极作为，没有造成重大损失或不良影响力，银川市兴庆区农业农村和水务局认为符合从轻或减轻处罚规定情形，建议被申请人在对企业实施行政处罚时考虑企业主动纠正错误，及时改正，没有主观违法意愿，建议对企业给予谈话或批评教育，起到警示教育作用即可，建议减免行政罚款。

最后，被申请人作出的处罚决定严重违反了合理行政的基本原则。新冠疫情发生后，无论是申请人，还是其他个人或者单位，均遭受到了相应的损失，全国人民众志成城、共克时艰，申请人也为疫情防控做出了力所能及的努力和贡献。申请人所在的集团公司也积极进行抗疫捐款，在复工复产过程中，各地产公司还响应党委、政府号召努力保证交付，履行了相应的社会责任。受房地产市场下行，多家房企接连暴雷的形式影响，申请人亦正处于生死存亡的关键时刻，其努力维系自身日常生产经营活动已异常艰难。在“保交楼、稳民生”的政策下，申请人作为保交楼的责任主体，一直在积极处置资产、多方筹措资金，努力完成保交楼任务。根据行政法合理行政的基本原则，行政机关在实施行政行为时，应当合理行政，考虑相关因素的同时也要做到损害最小，被申请人如若在房地产面临如此严峻的形势下，申请人已积极改正的情况下，仍对申请人作出罚款的处罚决定，对申请人而言有违合理行政的基本原则。

综上所述，现阶段国家对于房地产企业采取了一系列的救市保护措施，各级政府也在持续构建优质的营商环境，考虑到申请人现阶段经营困难的实际情况，综合考量被申请人对申请人所作出的处罚决定的合法性及合理性，并评估该具体行政行为是否符合客观规律和合乎情理。申请人恳请政府能从事实出发，平衡各方利益，服务经济社会发展，支持申请人的复议申请。

被申请人辩称：一、申请人违法行为事实清楚、证据确凿、法律依据适用准确。2023年10月24日，银川市兴庆区综合执法局执法人员在巡查中发现，申请人某某公司开发建设的某某小区新建项目涉嫌水土保持设施未经验收擅自投产使用的违法行为。经调查，该项目位于银川市兴庆区丽景北街以东、海宝路以南、熙春巷以西、银佐公路以北，建设内容主要包括23幢住宅、1幢幼儿园、1幢配套用房、道路及配套设施等。项目规划总用地面积9.49万平方米。项目分3期建设，第1期于2021年9月30日验收并交付使用；第2期于2021年12月30日验收并交付使用；第3期于2023年5月30日验收并交付使用。申请人于2020年5月委托宁夏中耀环能科技有限公司编制《兴庆区某某小区新建项目水土保持方案报告书》，2020年6月18日取得银川市兴庆区审批服务管理局出具的《兴庆区某某小区新建项目水土保持方案审批准予许可决定书》（银兴审服（批）发〔2020〕79号），于2022年7月全额缴纳水土保持补偿费9.49万元。调查及案件处理全过程申请人未能提供该项目水土保持监测、水土流失防治措施等相关证据材料。直至本案调查终结，申请人未完成某某小区新建项目水土保持设施的自主验收。以上事实均有案卷证据为证。

申请人的行为违反了《中华人民共和国水土保持法》第二十七条“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。”之规定，故答复人依据《中华人民共和国水土保持法》第五十四条“违反本法规定，水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处五万元以上五十万元以下的罚款。”之规定对申请人作出处罚，事实清楚、证据确凿、适用法律准确。

“银川市兴庆区农业农村和水务局在复函中接受了申请人提交的水土保持设施自主验收报备材料，并在官方网站向社会公开，因此截至2023年12月6日申请人的违法行为已予以改正，违法事实已经不存在。”故主张答复人作出的行政处罚决定缺乏事实及法律依据的理由不能成立。兴庆区某某小区新建项目水土保持设施未经验收擅自投入使用的违法行为一经实施即客观存在，完成自主验收后仅视为纠正了违法行为，结束了违法的状态，属于违法行为的终了，并非违法行为的未实际发生。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为，依法定程序所给予的法律制裁，对违法者予以惩戒。本案申请人实际实施了违法行为，其虽已改变违法行为造成的状态，但是申请人的违法行为终结后未经过处罚追诉时效，属应予立案处罚之情形，申请人认为其违法行为自改正后不存在的观点，属于对曾实施的水土保持设施未验先投违法行为是否具有可追责性以及是否实施违法行为的混淆，申请人以其改变违法行为造成的不合法状态作为其未实施违法行为的依据没有事实和法律依据。因此，申请人通过完成自主验收改变违法行为造成的不合法状态不能认定为申请人自始未实施水土保持设施未经验收擅自投产使用的违法行为，答复人对申请人实施的水土保持设施未经验收擅自投产使用的违法行为进行处罚事实认定清楚。

二、答复人作出行政处罚决定的行为程序合法。本案于2023年11月1日依法立案，答复人经过现场勘验、调查询问等一系列调查取证环节，依程序调查终结，执法人员经讨论建议对申请人处以17万元的罚款，并将本案案件材料以及处罚建议提交至局法制办进行法制审核，经局法制办审核本案事实清楚、证据合法充分、适用法律准确。因本案属于因重大违法行为给予较大数额罚款的情形，故答复人将本案提交案委会集体讨论决定。2023年12月28日，答复人召开案件审核委员会（〔2023〕审24号），经会议讨论认为，本案事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第一款第一项之规定，属于应当给予行政处罚之情形，经讨论，并结合案件具体情况，决定对申请人处以16万元罚款更为合理。答复人于2024年1月9日依法向申请人下达《行政处罚预先告知书》（银兴综执行罚告字〔2023〕ZSE10-3号）。2024年1 月11日申请人书面提出听证申请，答复人于2024年1月11日向申请人出具听证通知书（银兴综执行罚听字〔2024〕002号），并于2024年1月23日就本案举行听证会。听证会经执法人员说明、申请人陈述申辩、现场质证、收集申请人提交证据等环节，确保申请人完整、充分地对其陈述申辩的理由进行说明。2024年2月1日答复人再次召开案审会对本案进行集体讨论，最终决定对申请人作出罚款16万元的行政处罚决定（〔2023〕审24-1号），2024年2月5日，答复人依法向申请人下达了《行政处罚决定书》（银兴综执行罚决字〔2023〕ZSE10-4号），案件调查及决定过程中参与的执法人员、法制审核人员均具有合法资格，全过程符合法定程序的规定。

三、答复人的立案程序符合法律规定。对于申请人关于“银川市兴庆区农业农村和水务局于2023年10月24日向申请人下达《水土保持（二次）限期整改通知书》，在整改期内答复人对申请人某某小区新建项目水土保持设施未组织自主验收擅自投入使用的行为立案处罚，属立案程序违法。”的主张，答复人认为该主张不成立。

首先，申请人存在水土保持设施未经验收擅自投产使用的违法行为的线索系答复人在巡查中发现并依法定职权进行调查取证而得，并非由银川市兴庆区农业农村和水务局移交至答复人处。答复人于2023年10月24日巡查过程中发现，申请人开发建设的兴庆区某某小区新建项目涉嫌水土保持设施未经验收擅自投产使用的违法行为，于2023年11月1日依法立案，本案案源类别为自查，并非兴庆区农水局移送转办。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条：“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律法规的规定，可以进行检查。符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”《水行政处罚实施办法》第二十九条：“除本办法第二十七条规定的可以当场作出的水行政处罚外，水行政处罚机关对依据水行政监督检查或者通过投诉举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现的违法行为线索，应当在十个工作日内予以核查。案情复杂等特殊情况无法按期完成核查的，经本机关负责人批准，可以延长五个工作日。公民、法人或者其他组织有符合下列条件的违法行为的，水行政处罚机关应当予以立案：（一）有涉嫌违法的事实；（二）依法应当给予水行政处罚；（三）属于本水行政处罚机关管辖；（四）违法行为未超过追责期限。”之规定，经我局执法人员现场发现后进行调查，认定申请人开发建设的某某小区新建项目水土保持设施未组织自主验收擅自投入使用的违法行为事实清楚、证据充分，答复人依法定职权根据程序规定进行立案调查，并未违反法律法规的规定，立案程序符合法律规定。

其次，申请人的主张应适用于以责令改正为前置条件的行政处罚案件，比如：实体法中明确规定，行政相对人的违法行为需要行政机关先行责令改正，拒不改正或者逾期不改的，才作出处罚。而《中华人民共和国水土保持法》第五十四条明确规定：“违反本法规定，水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处五万元以上五十万元以下的罚款。”可见，关于水土保持设施未经验收擅自投产使用的违法行为，责令改正与处以罚款的行政处罚属并列关系，即责令改正与处以罚款的行政处罚决定应当同时作出，不分先后顺序，处以罚款的行政处罚决定不以相对人未在期限内整改完成为前提条件，本案应属责令改正并处罚款的情形，即申请人实施违法行为后，行政机关责令其履行应尽义务并处罚款。此外，《中华人民共和国水土保持法》第五十四条所要求的责令改正有两种表现形式：一是停止使用建设项目，二是于合理期限内完成水土保持设施自主验收，本案申请人仅于指定期限内完成自主验收，在此期间并未停止对建设项目的使用，申请人继续使用建设项目的行为不属于在指定期间内完成整改的情形，亦属应予处罚的情形。

因此，答复人对申请人水土保持设施未经验收擅自投产使用的违法行为经巡查发现并依法对其进行立案调查程序合法。

四、答复人执法公正，处罚决定符合合理行政的原则。根据水利部《水土保持违法行为违法情节及行政处罚自由裁量权参照执行标准》第七项之规定，兴庆区某某小区新建项目占地面积9.49公顷，属于“较重情形”的认定范围，按照规定应处“二十五万以上三十五万以下罚款”，本案申请人违反的规定系对违法行为进行处罚，属“行为罚”的范围，该行为一经作出即违反相关规定，就应当根据法律法规的规定进行处罚，未造成危害后果并非免除处罚的理由和依据，因此申请人以其违法行为未造成危害后果属情节轻微为由主张不予对其进行处罚无事实和法律依据，且《宁夏回族自治区水行政管理领域实施包容免罚清单》中并未对生产建设项目水土保持设施“未验先投”的违法行为明确作出不予处罚的规定，故对其不予处罚于法无据。

即使如此，答复人在作出处罚决定时已充分考虑相关情节对申请人从轻处罚。本案经听证会、两次案审委员会集体讨论认为申请人于合理期限内完成水土保持设施自主验收，整改态度良好，结合本案违法行为的性质、情节、主观恶性、社会危害程度、社会整体经济状况及主管部门建议等因素，对申请人本就属于“较重情形”的违法行为酌情减轻处罚，考虑到同类案件处理情况，以“类案同罚”为原则，对其作出罚款16万元的处罚决定合理。

综上，答复人对申请人所作出的行政处罚事实清楚、证据合法充分、适用法律依据准确、程序合法、处罚适当、符合过罚相当的原则。

经审理查明：2023年10月24日，被申请人在巡查中发现申请人涉嫌存在水土保持设施未经验收擅自投产使用的违法行为，2023年10月27日向申请人下达《责令改正通知书》《停止违法行为通知书》。2023年11月1日本案由被申请人依法立案，2023年11月3日被申请人向兴庆区农水局发送《关于确认某某公司开发建设的某某小区新建项目水土保持设施是否自主验收报备的函》，2023年11月15日农水局回函称某某公司未开展自主验收报备工作。2023年12月28日被申请人就本案召开案件审核委员会（〔2023〕审24号），并于2024年1月8日向申请人下达《行政处罚事先告知书》，2024年1月11日申请人书面提出听证申请，被申请人于同日向申请人下达《听证通知书》，于2024年1月23日举行听证会，2024年2月1日被申请人再次召开案审会对本案进行集体讨论，并于2024年2月5日作出罚款16万元的行政处罚决定。

本机关认为：根据《银川市兴庆区人民政府关于公布政府工作部门权责清单的通知》（银兴政发〔2024〕16号）及《银川市兴庆区人民政府关于公布兴庆区政府各部门（单位）权责清单的通知》（银兴政办〔2021〕47号）规定，兴庆区综合执法局具有作出被诉行政处罚决定的行政职权。依据《中华人民共和国水土保持法》第二十七条之规定，申请人存在水土保持设施未经验收擅自投产使用的违法行为。被申请人依据《水土保持违法行为违法情节及行政处罚自由裁量权参照执行标准》及《兴庆区综合执法局行政执法裁量基本准则与裁量规范》，考虑到申请人积极整改的相关情节，作出罚款16万元的行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、内容适当。被申请人在受案后，依法履行了调查、询问、集体讨论等，依据《水行政处罚实施办法》第四十三条第二款之规定：“案件办理过程中，中止调查、听证、公告、检测、检验、鉴定、评估、认定、送达等时间不计入前款规定的期限”，本案办案期限符合法定程序。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：对被申请人作出的《银川市兴庆区综合执法局行政处罚决定书》（银兴综执罚字〔2023〕ZYE10-4号）依法予以维持。

申请人如对本决定不服，可以自接到行政复议决定书之日起15日内向银川铁路运输法院提起行政诉讼。

  2024年4月25日