银川市兴庆区人民政府

行政复议决定书

银兴政复决字〔2025〕36号

申请人：司某县某县，男，汉族

申请人：司某县，女，汉族

申请人：司某县，男，汉族

被申请人：银川市兴庆区星河街街道办事处

法定代表人：雷立军   职务：主任

地址：银川市兴庆区星河街申请人请求撤销被申请人作出的《停止违法行为告知书》，于2025年3月3日向本机关提起行政复议，本机关于2025年3月6日依法予以受理，现已审理终结。

申请人称：自申请人承包地（30年：2001年至2031年）后，一直正常耕作。但在2019 年至2024年的6年中，屡遭被申请人等违法抢占、阻挠、禁止栽种、水淹等损坏，造成我们巨额经济损失。

2019年至2022年，自然资源局串通旅游公司采取封门堵路，殴打等不法手段禁止我耕种。在我举报及上级要求核实处理后，自然资源局仍对我作出“不补偿，不许再种”的《处理意见书》，我申请兴庆区政府复查，复查委作出“资源局《处理意见书》事实不清，重新核实，重新作出处理意见”的《复查函》，但资源局却拒不作出重新核实的处理意见。我又起诉资源局，虽然法院裁定“资源局未直接禁止我耕种”，但认定我具有该地承包使用权。至此，资源局才向我开放了之前为禁止我耕种承包地而封锁的大门，恢复让我耕种承包地。2023年4月，在我恢复耕种播种期间，街道办两次到我承包地，竟空口声称受资源局委托禁止我耕种，险些发生械斗。在我出示法院裁定并报警后，办事处才离去。2024年1月12日，兴庆区资源局与街道办到村委会召开会议，在无任何法律政策依据的情况下宣布“有偿收回”我1775.3亩承包地。2024年1月25日，街道办发给我有偿收回《河滩地严禁从事种养殖活动告知书》。2024年3月14日，我向资源局提交“收回土地”的《政府信息公开申请书》，资源局4月2日作出《答复书》，载明“本机关没有发布你承包地收回的公告、文件、方案等政府信息”。2024年3月14日，我向街道办提交“收回土地”的《政府信息公开申请书》，街道办出具了收件回执，但屡以“需向上级请示”为由，拖延8个月至今拒不答复。2024年4月27日,街道办发出要求我停止春播的《停止违法行为告知书》。2024年5月上旬，相关单位人员三次到我家“协商”要我接受低价收回，我们也表示接受。随后，资源局完成了实地核实测量并告知“我承包地有1755亩”。再后，我们被告知该承包地暂停“有偿收回”。2024年8月25日，在24日夜间暴雨停止后12小时的第二天下午，街道办又故意错误挖坝泄洪冲毁我1750亩农作物等，造成我们巨额损失。2024年9月至10月，鉴于我们多次请求解决冲毁损失问题，街道办始终推诿不予解决。无奈之下，我们两次向国家、自治区等部门上访举报。3个月后街道办才对我们作出要我们“通过诉讼途径解决”的《回复函》。随之，我们提请信访事项复查。兴庆区复查委作出“街道办《回复函》认定事实不清，重新答复”。2024年10月28日，在我们向街道办提交《行政赔偿申请书》后，街道办先是说“已将你们损失报上去了，批下来就给你们”。后又说“你们的地已被收回了不赔偿”。2024年11月8日，我们就街道办4月27日发给我们的《停止违法行为告知书》，第二次向街道办提交“收回土地”的《政府信息公开申请书》，街道办又出具了收件回执。之后，又故意拖延两个多月不作答复。为此，我们只能提请行政复议。

街道办在资源局发文确定“未收回我们承包地”之后，在区政府协商“有偿收回”期间，制发禁止我耕种合法承包地的《停止违法行为告知书》，且对我们两次申请公开其禁止我们耕种的《停止违法行为告知书》的政府信息，竟故意拖延不作答复，又挖坝泄洪冲毁我们农作物造成巨额损失，完全违反法律和政策规定。

一、我们申请街道办公开相关政府信息，具有法律依据。我们向街道办提请《政府信息公开申请书》，申请公开的相关政府信息为：（一）公开你办对我承包地《（有偿收回）严禁从事种养殖告知书》的政府信息。包括1.公开你办收回承包地依法公开的文件、方案、公告等政府文件。2.公开你办称“已收回未补偿，向街道提交承包协议等”的政府文件。3.公开你办有权“有偿收回河滩地或禁种”的政府文件。（二）公开你办对我作出“无权耕种承包地”《停止违法行为告知书》的政府信息。包括1.公开你办有权依据“银政办〔20**〕*号文件”禁止我耕种承包地的政府文件。2.公开你办有权“认为政策变动承包合同自行终止”的文件和法律。3.公开你办有权确定我们“承包合同自行终止，无权使用土地”的文件和法律。4.公开你办有权对我耕种合法承包地作出“停止违法行为”的法律规定。我们申请公开上述相关政府信息，具有明确的法律依据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条、第十三条、第十条、第二十一条规定，街道办对我作出《严禁从事种养殖的告知书》、《停止违法行为告知书》，我们依法有权申请街道办向我们公开这两件告知书依据的政府相关信息。

二、我们1775.3亩承包地是合法的。一是我的承包地与原某县国土资源局签订了《国有土地承包合同》。二是银川铁路法院认定我承包地合法的（20**）宁****行初**号《行政裁定书》。三是兴庆区资源局明确未收回我承包地的〔20**〕**号《答复书》。四是兴庆区资源局与街道办等到村委会会议宣布“有偿收回土地”的讲话录音，相关工作人员分别3次到我家谈“有偿收回我承包地”的谈话录音及收回文件等等。以上足证，我承包地是合法的，我有权使用承包地。

三、街道办作出《停止违法行为告知书》，越权违法。2024年4月27日，街道办向我发出了《停止违法行为告知书》，认定我耕种承包地属违法行为的法律依据是《关于严禁黄河外滩行洪区从事种养殖的通知》（银政办〔20**〕**号）、《关于清理黄河滩行洪区从事种养殖的通知》（银政办〔20**〕**号）、《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国黄河保护法》。认定我耕种承包地属违法行为的事实是因政策变动，本合同自行终止。认定机构是街道办事处。街道办作出《停止违法行为告知书》是在法院认定我具有承包使用权，资源局发文未收回我承包地、资源局和街道办宣布并多次协商有偿收回我承包地等情况下，竟禁止我耕种，无偿收回我承包地，违反国家土地管理、收回的法律和政策规定。具体而言：

第一，依据市、区《通知》认定我耕种承包地属违法行为，属于违法越权。2018年4月20日，银川市政府发布了银政办〔20**〕**号、〔20**〕**号两个通知，但其仅为预告性、过渡性文件，未作出具体实施办法及严禁措施，特别是未确定对合法承包地是有偿收回还是无偿收回等处理意见。2019年11月12日，为了落实银政办〔20**〕**号、银政办〔20**〕**号两通知，兴庆区政府发布了兴政办〔20**〕**号《关于印发兴庆区河滩地收回实施方案的通知》。2019年12月9日，银川市政府发布了银政办〔20**〕**号《黄河银川段两岸河滩地收回整治生态修复工作方案》，并启动了具体实施收回黄河滩地工作。银政办〔20**〕**号、兴政办〔20**〕**号两个《实施方案》文件，虽然规定了土地收回的范围、面积、补偿标准，但我的承包地并不在其规定的收回范围内，也没有任何政府部门告知收回我的承包地。况且，这两件《实施方案》虽是当年收回河滩地的依据，但文件本身规定了完成收回土地工作的截止期限，即收回土地的工作已经结束，该文件自2019年12月30日已逾期自行失效。所以，银政办〔20**〕**号、兴政办〔20**〕**号两件《实施方案》文件，也不能作为收回或认定我承包地的耕种属违法行为的依据。更重要的是，银政办两文件未授权、法律更未授权街道办有权作出认定我耕种承包地（含其他承包地）违法及作出《停止违法行为告知书》的权限。再者，依据两部法律认定我耕种承包地属违法行为，属越权违法。街道办作出《停止违法行为告知书》称：依据《湿地保护法》、《中华人民共和国黄河保护法》认定我们耕种承包地属违法行为。即使以《湿地保护法》《中华人民共和国黄河保护法》而论，这两部法律根本没有规定对签订了承包合同的河滩地，或正在耕种的河滩地，可以直接禁止耕种，并将承包地的耕种行为认定为违法行为。更没有规定街道办事处可以对合法承包地的耕种行为，认定为违法行为，并制发《停止违法行为告知书》的权限，街道办对我作出《停止违法行为告知书》属越权违法。

第二，《停止违法行为告知书》以“因政策变动，合同自行终止”为由认定我耕种承包地是违法行为，纯属违法越权。街道办作出《停止违法行为告知书》称：“我街道认为银川市关于禁止黄河行洪区、河道内、滩涂地从事种植、养殖的规定，属于政策重大变化…承包合同于政策颁布之日就自行失效”。依街道办所称，银川市政府作出的通知可以推翻受法律保护的承包合同。政府文件必须遵守和符合法律的规定，不能凌驾于法律之上。具体讲，上述通知连规范性文件都算不上，无权推翻受法律保护的承包地合同。何况，银政办的这两个通知，本身就不是将合法承包地耕种行为视为违法行为并禁止耕种、无偿收回的依据。而在其之后发布的银政办〔20**〕***号《河滩地收回方案》、兴政办〔20**〕***号《河滩地收回方案》的两个文件，才是当时阶段性“有偿收回”土地实施黄河外滩地严禁、清理种养殖的依据。就“政策变动”与否而论，我国对土地承包的政策从未变动。任何法律均未规定市政府、兴庆区的两个通知可以终止受法律保护的《土地承包合同》。就土地承包合同效力而论，法律明确规定，合同一经签订就具有法律效力。任何一级政府发布的任何通知，均不影响合同的效力。更不是街道办所称的银政办〔20**〕**号、〔20**〕*号两个通知“属于政策重大变化”，两个通知颁布之日我合法的《土地承包合同》就“自行失效”。就街道办职责权限而言，街道办根本不具有任何法律或政府授权其认定“因政策变动，合同自行终止”并向我制发《停止违法行为告知书》的职权。以上足证，街道办以“因政策变动，合同自行终止”为由，认定我耕种承包地是“违法行为”，以及向我制发的《停止违法行为告知书》，属故意违法越权。

第三，街道办以“我街道”名义违反法律规定。街道办在对承包土地合同、土地无偿或有偿收回无法定职责，无法律和有权征收土地的一级政府的授权情况下，对我合法的承包地，先是欲以超低价有偿收回，后又以“因政策变动，承包合同自行失效”为由，对我合法承包地耕种行为发出《停止违法行为告知书》，试图将我承包地无偿收回。

四、街道办作出的《（有偿收回）严禁种植告知书》，属违法越权。2024年1月25日，街道办为强行收回我1775.3亩合法承包地，先向我发出了第一份违法文件《（有偿收回）严禁种养殖告知书》，其内容为：“1.即日起，星河街辖区内的黄河滩涂地严禁从事种植业……2.已经种植的农作物，2024年2月前完成清理，恢复河滩地原状。3.违反……规定的将依法予以处理。4.已签订土地承包协议未补偿的，向我街道提交相关……材料。5.关于河滩地收回、补偿、禁种事宜，与我街道联系。”该《告知书》违反了国家土地征收的法律和政策规定。具体而言：

第一，《（有偿收回）严禁种养殖告知书》适用法律错误。街道办《（有偿收回）严禁种养殖告知书》称其依据《土地法》收回我承包地，但《土地法》明确规定：“土地征收必须报省级人民政府批准”，街道办事处不能依据《土地法》自行决定征收土地。且街道办既没有县级以上政府的具体征收文件、方案、公告，也没有法律或有权实施征收土地的一级政府的授权，故街道办无权自行发文征收（收回）我合法的承包地。街道办擅自发文收回土地属违法越权，滥用职权。

第二，《（有偿收回）严禁种养殖告知书》适用文件错误。街道办《（有偿收回）严禁种养殖告知书》称其收回土地的依据，除《土地法》外，还有银政办〔20**〕**号《关于严禁在黄河外滩行洪区从事种养殖活动的通知》、兴政办〔20**〕***号《关于印发兴庆区河滩地收回实施方案的通知》，但这两个“通知”均不适用于收回我的承包地。银政办〔20**〕**号《关于严禁在黄河外滩行洪区从事种养殖活动的通知》，虽通知“严禁黄河外滩行洪区种养殖”，但未作具体实施办法及严禁措施，特别是未确定对合法承包地是有偿收回还是无偿收回等处理意见。该通知仅为预告性、过渡性文件，不适用于收回土地的实施和操作。《关于印发兴庆区河滩地收回实施方案的通知》，虽是当年具体操作实施收回河滩地的文件，但该文件规定的收回土地的范围，并未包括我的承包地，不能作为收回我承包地的依据。事实上，银政办〔20**〕**号《关于严禁黄河外滩行洪区从事种养殖活动通知》这一通告性文件在发布1年半后，2019年12月9日银川市政府办公室又发布了银政办〔20**〕***号《黄河银川段两岸河滩地收回整治生态修复工作方案》的具体实施收回河滩地的文件，2019年11月12日兴庆区人民政府办也随之发布了相应的兴政办〔20**〕***号《关于印发兴庆区河滩地收回实施方案的通知》，并启动了具体实施收回黄河滩地工作。虽然银政办〔20**〕***号、兴政办〔20**〕***号《河滩地收回实施方案的通知》，规定了土地收回的范围、面积、补偿标准，但我的承包地并不在其规定的收回范围内，也没有任何政府部门告知收回我的承包地。所以，银政办〔20**〕***号、兴政办〔20**〕***号文件，不能作为收回我承包地的依据。且银政办〔20**〕***号、兴政办〔20**〕***号规定了完成收回土地工作的截止期限，即2019年12月30日完成河滩地收回整治工作，向用地单位交付土地。不仅如此，还严格规定了于2020年3月底前，沿黄四县（市）区政府完成档案资料整理移交工作。也就是说，该文件规定的收回土地的工作已经结束，该文件自2019年12月30日已逾期自行失效。综上，由于上述文件规定的收回范围未包括我承包地的面积，因已完成了其规定的收回面积和期限，已逾期自行失效，且规定的补偿标准，已被自治区〔2020〕8号文件更替，所以不适用于对我承包地的有偿收回。

第三，《（有偿收回）严禁种养殖告知书》违反法定程序。街道办作出的《（有偿收回）严禁种养殖告知书》规定“先收回后补偿”严重违反法定程序。一是街道办《（有偿收回）严禁种养殖告知书》第4条称“已签订土地承包协议，收回后未进行补偿的，请尽快向我街道提交相关土地承包协议…材料”，确凿证实了其在收回土地中没有法定的征收文件、方案、公告，亦未见到土地承包协议，未复核登记、支付补偿等，就先行收回土地的程序严重违法。二是《告知书》第1条称“即日（2024年1月25日）起严禁种植”，这明显是先强行禁止耕种，然后再谈补偿，违反了法“先补偿，后征收”的规定，违反法定程序。

第四，《（有偿收回）严禁种养殖告知书》实体内容严重违法。一是《告知书》第2条称“已经种植的农作物，要求在2024年2月前完成清理，恢复河滩地原状”。这就是说，对我及其他农户承包地不作任何补偿的情况下，竟要求我们将已经种植的农作物限期自行铲除，将已开发培育成熟、平整的耕地恢复为高低不平、坡丘沟壑、乱草杂树的河滩地原状。属损害国家利益的违法行为。更甚者，《告知书》规定“已经种植的农作物，要求在2024年2月前完成清理”，完全违反“青苗费补偿”保护农户利益的法律、政策规定，严重损害农户和国家利益。二是《告知书》第2条称“违反禁种养殖规定，依法予以处理”。事实上，分明是街道办“先征收，后补偿”严重违法，不应对我们依法处理。

第五，《（有偿收回）严禁种养殖告知书》越权行政，滥用职权。《严禁种养殖告知书》第5条称“关于河滩地收回、补偿、禁种等事宜有其他异议的，可与我街道联系……请积极配合我街道的工作”。星河街道办将“河滩地收回、补偿、禁种等事宜视为其工作，要求辖区各生产经营主体积极配合街道的工作。但星河街道办既无法律授权，又无有权批准土地的一级政府的授权，竟承担河滩地收回、补偿、禁止种养殖等工作，属越权行政，滥用职权。

五、街道办故意错误挖坝泄洪，冲毁我承包地，造成我巨额损失。在宁夏银川市2024年8月24日夜间暴雨时，因雨前街道办对我承包地50米处泄洪沟（15米宽8米高）排水桥洞封堵，为蓄水供游人欣赏、垂钓，未作疏通，导致雨水不能排泄。竟又在暴雨停止12小时后的第二天25日下午5时许，将2公里处二道湾水库土坝挖开泄洪，造成水库排泄洪水直接冲毁、埋没了我全部长势旺盛的黄豆和菟丝子，造成我1775.3亩承包地颗粒无收，损失300万元，就街道办挖坝泄洪损害我财产行为，我依法向街道办申请赔偿无果，已提请兴庆区政府行政复议。

综上，街道办作出的《（有偿收回）河滩地严禁种养殖活动告知书》《停止违法行为告知书》恣意违法，明显侵犯了我合法权益，造成我巨额经济损失的事实清楚、证据确凿，确属违法。且街道办先后两次接收我们提交的《政府信息公开申请书》，故意拖延不作答复，更为违法。特申请行政复议，维护申请人权益。

被申请人辩称：一、申请人提出复议的时间已超出法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案申请人于2024年4月27日收到《关于停止违法行为告知书》，若申请人认为告知书属于行政行为，那么申请应在自收到上述告知书之日起6个月内申请行政复议，而申请人在2025年3月6日才向复议机关申请行政复议，申请复议的时间已经远远超出6个月。因此，被申请人认为复议机关不应当受理该复议申请，如已经受理，也应当依法驳回申请人的复议申请。

二、被申请人向申请人送达《关于停止违法行为告知书》的行为系民事行为，不属于行政行为，申请人复议申请不属于行政复议受案范围。《河滩地承包合同》系民事合同，原合同主体为某县国土资源局和司某县。因行政区划调整，原某县人民政府被撤销，某县国土资源局主体也已不存在，根据新的行政区划规定，案涉河滩地在被申请人辖区内。被申请人有权行使土地发包方权利，有资格向被申请人送达告知书，但是基于承包合同送达的有关告知书行为系民事行为，不属于行政行为，自然不属于行政复议受案范围。

三、《河滩地承包合同》合同已经终止。依据《河滩地承包合同》第九条约定：“如因河水上涨和灾毁，该低洼河滩地不存在或因政策变动，本合同自行终止，双方不负任何责任。”被申请人认为，“政策变动合同自动终止”系申请人司某县在签署承包合同时的真实意思表示，申请人司某县作为合同相对方，理应受合同条款的约束。2018年4月20日，银川市人民政府办公室印发《关于严禁在黄河河滩行洪区从事种养殖活动的通知》（银政办发〔20**〕**号），要求黄河西岸滨河大道以东范围，黄河东岸滨河大道以西范围，主要包括兴庆区、永宁县、贺兰县、灵武市、滨河新区辖区内黄河行洪区滩涂地严禁从事种植业、林业、畜牧业、渔业等生产活动。2018年11月23日，银川市人民政府办公室印发《银川市人民政府办公厅关于进一步全面清理我市黄河河滩行洪区从事种养殖活动的通知》（银政办发〔20**〕*号），要求清理河道内种植业、林业、畜牧业、渔业等农业生产活动、覆平滩区，恢复河道生态环境，另外，《中华人民共和国湿地保护法》也有相关规定。在上述政策文件及法律条文出台后，不论是黄河河道，还是有关行洪区或滩涂地，均不得再从事种植、养殖业等。被申请人认为，原合同目的自然无法再实现，而且上述规定的出现或变动足以达到合同约定的“政策变动”的法律效果，因此，被申请人认为《河滩地承包合同》已终止有法律依据，

综上，申请人的复议申请不符合行政复议受理条件，请求复议机关依法驳回被申请人的复议申请。

经审理查明：2018年4月20日，银川市人民政府办公室发布了《银川市人民政府办公厅关于严禁在黄河河滩行洪区从事种养殖活动的通知》（银政办发〔20**〕**号），决定在黄河河滩地行洪区范围内，严禁从事种植业、林业、畜牧业、渔业等生产活动。 2018年11月23日，银川市人民政府办公室发布了《银川市人民政府办公厅关于进一步全面清理我市黄河河滩行洪区从事种养殖活动的通知》（银政办发〔20**〕*号），决定清理河道内种植业、林业、畜牧业、渔业等农业生产活动，覆平滩区，恢复河道生态环境。2024年4月27日，星河街街道办事处向司某县某县、司某县作出《停止违法行为告知书》，载明：……《河滩地承包合同》已自行终止，你们无权再使用上述土地，而且使用上述土地也不符合相应政策规定，你们如再继续从事有关种植、养殖等活动均属于违法行为。如你们对上述告知书有异议，可以向上级有关单位反映或者向有管辖权法院进行诉讼。

另查明：2001年10月15日，司某县与某县国土资源局签订《河滩地承包合同》，约定：将位于某某泵站至某某山庄范围内低洼河滩地约4000亩承包给司某县经营，用于农牧业，承包期自2001年10月15日至2031年10月15日止，如因河水上涨和灾毁，该低洼河滩地不存在或因政策变动，本合同自行终止，双方不负任何责任。2013年2月5日，兴庆区草原管理站与司某县签订《国有土地使用权收回协议》，将其承包的2224.7亩土地使用权面积进行回收。2021年7月26日，兴庆区某某村委会向银川市兴庆区自然资源局开具《证明》，载明：……司某县承包国有土地位于203省道某某以北范围承包面积4000亩，于2013年政府征收2224.7亩后，剩余土地一直由司某县的哥哥司某县某县委托管理。2022年9月8日，银川铁路运输法院作出（20**）宁****行初**号行政裁定书，法院认为司某县等起诉请求确认兴庆区自然资源局禁止其耕种承包土地的行为违法，应当提供所诉禁种行为存在的初步证据，司某县等未提交证据证实所诉行为，缺乏事实根据，不符合行政诉讼立案条件。2024年1月25日，星河街街道办事处向辖区河滩地各类生产经营主体制发《河滩地严禁从事种养殖活动的告知书》

以上事实有以下证据证明：《银川市人民政府办公厅关于严禁在黄河河滩行洪区从事种养殖活动的通知》、《银川市人民政府办公厅关于进一步全面清理我市黄河河滩行洪区从事种养殖活动的通知》、《停止违法行为告知书》、《河滩地承包合同》、《国有土地使用权收回协议》、兴庆区某某村委会证明、（20**）宁****行初**号行政裁定书等。

本机关认为：根据《宁夏回族自治区行政程序规定》第四条规定：“没有法律、法规、规章依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”第八条规定：“行政机关行使行政职权可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据及其依法享有的陈述权、申辩权、救济途径、方式和期限。”本案中，被申请人根据《银川市人民政府办公厅关于严禁在黄河河滩行洪区从事种养殖活动的通知》、《银川市人民政府办公厅关于进一步全面清理我市黄河河滩行洪区从事种养殖活动的通知》及《河滩地承包合同》，于2024年4月27日作出的《停止违法行为告知书》未告知申请人正确的权利救济途径，且该文书的出具缺乏相关法律、法规、规章依据，不符合法律规定。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款之规定，本机关决定：撤销兴庆区星河街街道办事处作出的《停止违法行为告知书》。

申请人如对本决定不服，可以自接到行政复议决定书之日起15日内向银川铁路运输法院提起行政诉讼。

                          2025年4月29日